17 grudnia 2021 roku minął czas na transpozycję dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenie prawa Unii, potocznie zwanej dyrektywą o sygnalistach. O co chodzi w dyrektywie i czy wobec nie dokonania na czas implementacji dyrektywy możemy się na nią powoływać?

Na wstępie wyjaśnić należy, że mówiąc o „sygnalistach” w rozumieniu tego aktu, mamy na myśli osoby, których zachowanie wyczerpuje znamiona definicji legalnej zawartej w artykule 5 punkcie 7: „osoba dokonująca zgłoszenia” oznacza osobę fizyczną, która zgłasza lub ujawnia publicznie informacje na temat naruszeń uzyskane w kontekście związanym z wykonywaną przez nią pracą”.

Dyrektywa koncentruje się na naruszeniach wewnątrz przedsiębiorstwa, zarówno państwowego jak i prywatnego. Sektor publiczny został obłożony bardziej restrykcyjnymi regulacjami, przykładowo, przedsiębiorstw sektora publicznego nie obowiązuje dłuższy czas implementacji dyrektywy dla przedsiębiorstw zatrudniających ponad 250 pracowników (ta grupa przedsiębiorstw prywatnych stanowi wyjątek, i dla nich czas implementacji dyrektywy został wydłużony do 2023 roku).

Ponadto, przewiduje ona zarówno zewnętrzne, jak i wewnętrzne kanały dokonywania zgłoszeń. Kanały zewnętrzne, są to organy, do których kierujemy zgłoszenia, które nie są częścią przedsiębiorstwa. Kanały wewnętrzne powinny być za to utworzone w obrębie przedsiębiorstwa.

Co prawda, akt wyraźnie sugeruje rozwiązywanie problemów naruszenia przede wszystkim poprzez korzystanie z kanałów wewnętrznych, jednakże aby chronić osoby zagrożone działaniem odwetowym ze strony przełożonych, dopuszcza także korzystanie bezpośrednio z kanałów zewnętrznych. Ratio legis takiego podejścia jest zatem balans między decentralizacją kontroli przestrzegania prawa unijnego w przedsiębiorstwach a skuteczną ochroną sygnalistów.

Rozpatrując wszystkie przepisy prawa materialnego jakie dyrektywa wprowadza, należy pamiętać, że dyrektyw unijnych nie stosuje się bezpośrednio przed okresem implementacji, i nigdy w stosunkach horyzontalnych (przeciwko innej osobie fizycznej lub prawnej). Można je natomiast stosować w stosunkach wertykalnych (przeciwko państwu). Warto o tym pamiętać, szczególnie, iż Polska spóźniła się z terminem implementacji dyrektywy (do tej pory trwają prace nad projektem ustawy implementującej).
Przede wszystkim powinniśmy zatem zapoznać się z projektem ustawy implementującej dyrektywę.

Projekt ustawy będący implementacją dyrektywy w życie definiuje sygnalistę  jako „osobę fizyczną, która zgłasza lub ujawnia publicznie informację o naruszeniu prawa uzyskaną w kontekście związanym w pracą (…)” Projekt in concreto wymienia przede wszystkim: pracowników, zarówno byłych, jak i tych znajdujących się w stanie zatrudnienia, przedsiębiorców, stażystów i wolontariuszy pracujących okresowo w przedsiębiorstwie, członka organu osoby prawnej, akcjonariusza spółki, osoby świadczącej pracę pod nadzorem, w tym podwykonawców i dostawców, a także osoby, które dowiedziały się o naruszeniu w trakcie rekrutacji na stanowisko w przedsiębiorstwie.

To wyliczenie ukazuje szerokość regulacji, wydaje się że ustawodawca polski chciał objąć ochroną szersze grono podmiotów, aniżeli wynikałoby to z samej dyrektywy. Z definicji legalnej aktu unijnego ciężko byłoby wnioskować o ochronie osób, które dowiedziały się o naruszeniu, a nie wykonywały pracy w przedsiębiorstwie (np. osób, które brały jedynie udział w rekrutacji), szczególnie, iż dyrektywa jak i projekt ustawy krajowej mają przede wszystkim na celu ochronę interesów sygnalistów i zachęcenie ich do zgłoszenia naruszenia mimo obaw przed działaniem odwetowym ze strony przełożonych. Osoby niezatrudnione, które jednak „otarły się” o przedsiębiorstwo i posiadły wiedzę o naruszeniu, takich obaw z natury rzeczy nie odczuwają.

Należy także pamiętać o pewnych wyłączeniach stosowania ustawy, w szczególności: nie stosuje się ustawy do informacji niejawnych, tajemnicy związanej z wykonywaniem zawodu, tajemnicy narady sędziowskiej i postępowania karnego. Z innych ważniejszych wykluczeń należy także wspomnieć o zamówieniach publicznych w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa w rozumieniu art. 7 pkt 36 ustawy z 11 września 2019 r. –  Prawo zamówień publicznych.

Szczególne znaczenie mają środki ochrony i sankcje karne przewidziane w projekcie. Ustawa zakazuje niekorzystnego traktowania osób zgłaszających naruszenie, w szczególności: odmowę nawiązania stosunku pracy, wypowiedzenie, lub rozwiązanie bez wypowiedzenia, odmówienie awansu, premii, a także obniżenie wynagrodzenia. Za niekorzystne traktowanie można także uznać negatywną opinię dotyczącą pracy oraz przeniesienie na niższe stanowisko. Jest to zatem bardzo szerokie spektrum działań, które są postrzegane jako odwetowe. Oczywiście, ochrona sygnalistów jest konieczna i powinna zostać uznana za dobro prawnie chronione. Można się jednakże zastanawiać, jak będzie wyglądać praktyka przy tak szeroko sformułowanej ochronie prawnej sygnalistów, oraz czy nie zakłóci to naturalnych warunków pracy w przedsiębiorstwie, szczególnie, iż działania odwetowe można rozpatrywać długoterminowo. Czy którekolwiek z tych działań ze strony pracodawcy, jeżeli zostanie rozciągnięte w czasie, również będzie postrzegane jako działanie odwetowe?

Szczególnie ważne z perspektywy osób zainteresowanych jako głównych adresatów ustawy, czyli pracodawców, osób organizujących kanały wewnętrzne zgłoszenia naruszeń, a także potencjalnych sygnalistów, są sankcje karne, które mają stanowić o bezpieczeństwie osób zgłaszających. Ustawa przewiduje jednakową sankcję dla wszystkich czynów zakazanych związanych z zakresem regulacji, mianowicie: kara grzywny, ograniczenia wolności, bądź pozbawienia wolności do lat 3 za:

  1. utrudnianie dokonania zgłoszenia
  2. podejmowanie działań odwetowych
  3. naruszenie obowiązku poufności tożsamości osoby, która dokonała zgłoszenia
  4. dokonanie zgłoszenia lub ujawnienia publicznego informacji nieprawdziwych
  5. nie ustanowienie, wbrew obowiązkowi wynikającemu z ustawy, kanałów wewnętrznych naruszeń prawa, albo ustanowienie go wbrew art. 29 ust.1 ustawy, który precyzuje, co ma znaleźć się w regulaminie zgłoszeń wewnętrznych.

Występowanie w ustawie sankcji karnej za czyn d), czyli art. 59 ustawy, jest wyrazem przezorności ustawodawcy. Zważywszy na szczególne przywileje, jakich doświadczać będą sygnaliści w środowisku pracy, zrozumiała jest pokusa, jakiej mogliby doświadczać pracownicy, aby takie naruszenie zgłosić, niezależnie od jego prawdziwości.

Należy pamiętać, iż na gruncie unijnego porządku prawnego, wraz z upływem terminu na implementację dyrektywy mamy do czynienia z obowiązkiem państwa na wprowadzenie stosownych regulacji. Polski ustawodawca nie zdążył uporać się z procesem legislacyjnym w terminie, mimo, iż pierwotnie uchwalenie projektu planowane było na kwiecień 2021. Brak stosownych regulacji krajowych nie wyklucza jednak pewnych środków ochrony interesów jednostki. Sygnalista, który chciałby dokonać zgłoszenia naruszenia już w chwili obecnej doświadcza odmiennej sytuacji prawnej i szerszego zakresu ochrony swoich praw. Jak wynika z utwierdzonego orzecznictwa TSUE, sądy krajowe wraz z upłynięciem terminu na implementację dyrektywy mają obowiązek interpretacji przepisów krajowych w zgodzie z dyrektywą „tak dalece, jak to możliwe” (Wyrok Marleasing, ECLI:EU:C:1990:395). Ponadto, gdyby interesy sygnalisty nie były chronione, ponieważ władze krajowe uchybiły obowiązkom wywodzącym się z dyrektywy, takiej jednostce przysługuje roszczenie odszkodowawcze wobec państwa (wyrok Francovich, ECLI:EU:C:1991:428).